Planejamento, Orçamento e Gestão (e um pouco de Política...)

Câmaras Legislativas em municípios com menos de 20 mil habitantes consomem cerca de R$ 2 bilhões por ano

2011-12-14T17:53:00.001-02:00

Um levantamento preliminar feito a partir da Prestação de Contas dos Municípios de 2010 revela que a soma dos gastos com o Poder Legislativo nos municípios com menos de 20 mil habitantes ultrapassa os R$ 2 bilhões anuais.

A Constituição Federal de 1988 reconhece expressamente a autonomia dos Municípios em seus arts. 1º e 18, e no art. 30 descreve as suas competências, tais como prestar serviços públicos de interesse local, inclusive o transporte coletivo, prestar serviços de atendimento à saúde, manter programas de educação infantil e ensino fundamental, entre outros.

A sua organização administrativa mínima contará com representantes do Poder Executivo (Prefeito e Vice-Prefeito) e do Poder Legislativo (mínimo de 9 Vereadores) eleitos mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o País.

De acordo com o Censo 2010, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), existem 5.565 municípios no Brasil, sendo que 82,9% da população estão concentrados em apenas 1.651 municípios, que contam com mais de 20 mil habitantes.

A maior parte dos municípios brasileiros (cerca de 70% do total) são de pequenos municípios, que reúnem apenas 17,1% do total da população brasileira, mas gozam das mesmas prerrogativas e competências dos municípios maiores, contando com a mesma previsão de estrutura administrativa.

Além do gasto com as Câmaras Municipais, é provável que haja gastos excessivos do Poder Executivo para a prestação dos serviços públicos, ou mesmo para a própria manutenção da administração, pela falta de profissionalização dos servidores públicos e pelo imenso custo que essa profissionalização geraria, em razão da falta de escala da população beneficiada.

Ainda, a contratação de serviços em municípios menores pode favorecer o direcionamento das licitações e contratos públicos, seja pela escassez de fornecedores, seja pelo provável relacionamento pessoal, muitas vezes familiar, entre contratantes e contratados.

Diante desse quadro, entendo necessário um maior estudo acerca de possíveis requisitos para a criação e/ou manutenção de municípios, e a regulamentação do art. 18, §4º da Constituição Federal pode representar uma boa oportunidade para o debate.

CF/88 art. 18, § 4º . A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após a divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

Artigo publicado na Revista do Serviço Público - O PPA como instrumento de planejamento e gestão estratégica

2011-06-08T14:29:00.000-03:00

Já está disponível no site da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) o artigo publicado na Revista do Serviço Público (vol.61, nº 2), intitulado "O PPA como instrumento de planejamento e gestão estratégica". Na data deste post, é o artigo mais visitado daquela edição.

Reforma Ministerial

2010-03-31T15:13:00.004-03:00

A reforma ministerial pode ser uma medida efetiva para a melhor gestão da coisa pública, uma vez que atinge, diretamente, 3 aspectos decisivos da administração: o espaço burocrático, o espaço político-partidário e o espaço orçamentário.

Chamo aqui de espaço burocrático o campo de pressão exercido pelos servidores, de caráter corporativista, que busca preservar espaços administrativos como estratégia de valorização e potencialização do crescimento profissional.

Espaço político-partidário consiste na distribuição de cargos como instrumento de formação de apoio parlamentar, ou seja, contemplando representações partidárias que aderem à base governista.

Espaço orçamentário, como a disputa pelos recursos, sempre escassos frente às demandas.

Reconhecendo a existência desses 3 espaços, é razoável afirmar que, quanto maior o número de ministérios (ou secretarias, considerando espaços administrativos em geral), maior é o campo de resistência à implementação de políticas, seja pela necessidade de transitar em espaços burocráticos, seja pela divergência político-partidária, seja pela maior concorrência pelos créditos orçamentários.

Se é certo que um grande número de ministérios (ou espaços administrativos) torna-se um obstáculo à priorização e implementação de políticas, é razoável afirmar que a composição ministerial ideal é aquela que, respeitadas as atribuições e responsabilidades do Estado e a divisão das áreas do conhecimento, é construída na forma mais reduzida possível.

Em outros termos, sempre que for evidenciada uma relação de subsidiariedade ou subordinação entre as atividades do Estado, essas devem estar reunidas sob o mesmo ministério (ou espaço administrativo). Nesse sentido, ainda é recomendável que um conjunto de atribuições que concorram para um mesmo objetivo também esteja organizado sob mesma diretriz administrativa.

Sem maiores digressões teóricas sobre os espaços acima mencionados, ou mesmo sobre o que são objetivos, (que podem ocorrer em posts seguintes), apresento abaixo uma sugestão de estrutura ministerial, a partir das premissas e argumentos já expostos.

Seriam apenas 9 ministérios: Saúde, Educação, Segurança Pública, Justiça e Cidadania, Desenvolvimento, Meio Ambiente, Defesa, Relações Exteriores e Planejamento.

Preservariam a sua estrutura atual os ministérios da Saúde, Educação, Meio Ambiente, Defesa e Relações Exteriores.

A primeira inovação seria a criação do ministério da Segurança Pública, que reuniria Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Departamento Penitenciário Nacional e Secretaria Nacional de Segurança Pública.

O ministério do Planejamento incorporaria o ministério da Fazenda, assim como a Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República.

O ministério da Justiça e Cidadania incorporaria os seguintes ministérios: Justiça (exceto segurança pública), Desenvolvimento Social, Cultura, Esporte (exceto esportes profissionais), Previdência Social e Trabalho e Emprego e as Secretarias Especiais de Igualdade Racial, de Direitos Humanos e de Políticas para as Mulheres.

A maior inovação estaria na criação do ministério do Desenvolvimento, que abrigaria as seguintes pastas: Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Esportes (profissionais de alto rendimento), Cidades, Ciência e Tecnologia, Comunicações, Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, Integração Nacional, Minas e Energia, Transportes, Turismo, Pesca, Desenvolvimento Agrário e Portos.

Em posts seguintes, vou abordar cada um dos ministérios de forma mais detalhada, expondo as razões que me levam a sugerir essas mudanças.

Questões para reflexão ...

2009-08-24T13:23:00.004-03:00

Quais os critérios para criar uma carreira?
Quais os critérios de definição da estrutura remuneratória?
Qual a justificativa para criar uma carreira sem uma atribuição exclusiva correlata?

Lembrete: a atribuição de um delegado federal só pode ser exercida (suspense...) por um delegado federal. A mesma lógica aplica-se em outras carreiras (carreiras jurídicas, médico, ...)

Seria razoável presumir que uma determinada atividade de Estado só poderá ser desempenhada por profissionais pré-selecionados, com reconhecida capacitação técnica.

Contudo, existem algumas carreiras que não estão vinculadas a atribuições específicas; ou melhor, estão ligadas a atribuições, mas essas atribuições não são exclusivas de membros destas carreiras.

Será isso um problema?

Boletim Estatístico de Pessoal - SRH/MP - junho 2009
http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico.htm

Gestão por resultados: autonomia, responsabilização, avaliação .... e controle

2009-07-01T15:09:00.004-03:00

Tá certo, é uma amostragem pequena, mas por outro lado é MUITO qualificada (obrigado pela participação ... dessa vez foram 7 votos ... já dá pra lotar uma Kombi - ou quase?!.....)

A nossa primeira enquete apontou uma certa convergência de opiniões: a excessiva formalização do processo de compras e contratação de serviços como um entrave para a implementação da gestão por resultados.

De fato, a gestão por resultados só poderá existir se presentes as seguintes características: autonomia para agir (e gastar), responsabilização (accountability) e avaliação. Essas características são interdependentes: não é razoável dar autonomia sem responsabilizar o agente por seus atos; no mesmo sentido, o agente não pode ser responsabilizado por resultados que independem de sua atuação pessoal; por fim, devem ser desenvolvidos instrumentos capazes de acompanhar e mensurar o atingimento dos resultados pretendidos.

E o controle?

Ora, o controle deve existir em todos os atos envolvendo recursos públicos, mas ele deve contribuir para a eficiência dos gastos, e não o contrário. Com efeito, se o nível de controle e burocratização é muito alto, ele privilegia a ineficiência.

A situação é ainda mais grave quando os órgãos de controle são melhor estruturados que as áreas de execução, como acontece no Brasil. Nesse contexto, mais do que precaução, há o temor em realizar despesas, mesmo que essas sejam plenamente justificáveis.

Um exemplo característico desse "custo-burocrático" é a licitação de combustível para abastecimento de carros oficiais. Rotineiramente, os valores orçados pelos postos de combustíveis são mais altos dos que os oferecidos para os clientes na bomba.

"Ah Luiz, aí tem coisa; isso é formação de cartel; tem gente levando vantagem".

Pode acontecer (e acontece), mas, em muitos casos, podemos atribuir esse sobrepreço ao "custo-burocrático".

O que acontece é que os fornecedores precisam incluir no preço oferecido todos os riscos a que estão submetidos quando contratam com o Poder Público, tais como: atraso no pagamento das faturas por razões burocráticas (contingenciamento, falta de servidores); retenção do pagamento em razão de alguma restrição fiscal; projeção da variação do preço para os próximos 12 meses. Esses riscos simplesmente não existem quando o fornecedor recebe à vista.

A submissão ao processo licitatório implica, quase que invariavelmente, em maiores prazos e maiores custos nas contratações e/ou compras. Isso implica dizer que o Estado poderia comprar/contratar mais rápido e mais barato, não fosse a burocracia imposta.

Por outro lado, mesmo em casos em que há corrupção, o processo burocrático é pouco eficaz na sua prevenção, uma vez que a referida contratação pode obedecer, formalmente, a todos os preceitos legais.

No caso do combustível; não seria mais eficiente descentralizar os recursos para a unidade de execução, e esta realizar a despesa à vista? Obviamente, todo o negócio lastraedo em notas fiscais, com a tempestiva prestação de contas.

Do mesmo modo que o combustível, uma série de despesas administrativas poderiam ser descentralizadas, dando maior autonomia para os gestores, e, evidentemente, com a respectiva responsabilização: manutenção predial, material de consumo, pequenos reparos em equipamentos, entre outras.

Será que dá certo?

A gestão privada de hospitais públicos no estado de São Paulo, que possibilitou a redução nos custos e nos prazos de internação, é um bom exemplo de como a desburocratização pode contribuir para maior eficiência nos gastos públicos.

Entendo que a gestão pública também pode alcançar resultados como esse, e até melhores, desde que conte com as mesmas regras.

A implementação da gestão por resultados pode dar essa resposta.

Saída de Mangabeira Unger pode valorizar PPA

2009-06-29T18:09:00.005-03:00

BRASÍLIA (Reuters) - O presidente Luiz Inácio Lula da Silva confirmou nesta segunda-feira a saída de Roberto Mangabeira Unger da Secretaria de Assuntos Estratégicos. Ele vai retomar suas funções na Universidade de Harvard, nos Estados Unidos, onde leciona Direito.
Mangabeira vinha discutindo com a universidade a prorrogação de sua licença. À frente da pasta desde 2007, ocupava o posto a pedido do vice-presidente da República, José Alencar, filiado ao PRB."Ele vai ter que cumprir a função dele em Harvard", disse Lula a jornalistas, sem informar quem será seu substituto.

COMENTÁRIO
A Secretaria de Assuntos Estratégicos foi criada, dentro da estrutura da Presidência da República, especialmente para recepcionar o ministro Mangabeira Unger. A idéia, ao que parece, era dar maior liberdade para o debate e formulação de estratégias de desenvolvimento, razão pela qual descolou-se do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP), entendido este como um órgão essencialmente técnico-burocrático, pressionado pelo imediatismo característico da execução orçamentária e pelo rigor técnico-formal do Plano Plurianual (PPA).
Reforça essa interpretação o fato do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) também ter saído do MP, sendo agora vinculado à Secretaria de Assuntos Estratégicos.

Esse pretendido descolamento do planejamento de longo prazo dos instrumentos de programação e gestão, contudo, consiste em um evidente equívoco. O planejamento do País deve guardar coerência em suas diversas escalas temporais, sendo certo que o planejamento de longo prazo é elemento indispensável inclusive para o aprimoramento dos instrumentos e mecanismos utilizados no curto e médio prazos.
Isso importa dizer que, melhor serão os instrumentos orçamentários e de planejamento, na medida em que eles sejam capazes de comunicar e gerir os objetivos a serem alcançados, e do mesmo modo, os objetivos de longo prazo devem ser de tal forma determináveis que possam dirigir as tomadas de decisão, em grande medida expressas nos instrumentos orçamentários.

Com a saída de Mangabeira Unger, o governo tem a oportunidade de corrigir essa dicotomia e devolver ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão uma de suas mais importantes atribuições, promovendo o aprimoramento de seus instrumentos orçamentários e de gestão (em especial PPA, LDO e LOA) por meio do constante debate entre a área técnico-burocrata e a área de estudos aplicados e acadêmicos.

Lei de Licitações: os meios justificam os fins?

2009-06-24T14:16:00.002-03:00

Seguindo a mensagem anterior, trago mais questões para reflexão:
A Lei de Licitações garante lisura às compras e contratações públicas?
Essa lisura garante eficiência às compras e contratações públicas?
Nos dois casos, tenho segurança em afirmar que a resposta é: "NÃO".

Não vou me ocupar, neste momento, de comprovar essas premissas, porque entendo que elas façam parte de um senso comum (posso voltar ao tema outra postagem), e sendo assim, a pergunta a ser feita é: a que se presta o processo licitatório, nos moldes como é feito hoje?

Não seria mais produtivo que os órgãos de controle se ocupassem em verificar a eficiência nas compras e contratações, sem apegos a excessivos formalismos?

A demora no processo de compra e/ou contratação e o ágio nos preços praticados para o setor público não oneram o contribuinte?

Gestão por resultados X Controle de processos

2009-06-24T04:21:00.000-03:00

"Fazer mais e melhor, gastando o mesmo ou menos". Esta é a diretriz mais clara que orienta a ação (ou pelo menos, o discurso) dos governantes há cerca de duas décadas, e que, em suma, admite uma intrínseca e sedimentada ineficiência na gestão da coisa pública.
Não obstante a resposta técnica desenvolvida nas áreas de planejamento e orçamento, em especial a organização dos programas de governo orientados para resultados, com estabelecimento de metas e aferição de indicadores, há ainda uma série de mudanças necessárias.
A mais urgente é a efetiva implementação da gestão por resultados.
Isso porque, no formato atual, a administração gerencial simplesmente não encontra respaldo legal.
De fato, a realização do gasto público deve obedecer uma série de procedimentos, em especial, os previstos na Lei 8.666, que se, por um lado, busca preservar a lisura e imparcialidade nas contratações, por outro lado, não prevê qualquer liberdade para que o administrador adote a propalada "gestão por resultados".
A inobservância de procedimentos previstos na legislação é suficiente para a abertura de processo por improbidade administrativa, mesmo que, comprovadamente, não haja lesão ao Erário (caso em que responderá por corrupção).
Como conciliar rigoroso controle de procedimentos formais, em um contexto de escassez de recursos humanos, com a desejada gestão orientada para resultados?